封溪引援法令之困境與整合

前言
台灣近十年各地紛紛成立溪流保護區，作為溪流保育復育魚類資源，然各地風起雲湧的封溪護魚，卻出現了相關的管理與利用問題。如何項法條才是真正適合溪流保育與魚類資源利用？又應該依何項法條進行利用與管理？這些都在近年保育成效出現後，問題逐漸浮現。
此外，保育人員的位階與身分及可管轄之範圍與公權力執行，未來也會漸次浮上檯面，因此必先就引援法條作一探討。否則保育活動僅依賴當地居民熱情，或只憑學界一紙劃定，而無合適法條支撐，其保育活動勢必在未來會遭到阻礙，或出現另一層次困境。

目前引援之法條
因台灣缺乏針對保護區之專門法律，因此目前溪流保護區多依地方政府（縣或鄉鎮）建議，各自引援不同的法律條文，作為依據，而目前主要引用的法律如下：
漁業法第四十四條第四款
主管機關為資源管理及漁業結構調整，得以公告規定左列事項︰ 四、漁區、漁期之限制或禁止。

野生動物保育法第二十條，以及野動法施行細則第十八條
第二十條 進入第十七條劃定區獵捕一般類野生動物或主管機關劃定之垂釣區者，應向受託管理機關、團體登記，隨身攜帶許可證，以備查驗。離開時，應向受託管理機關、團體報明獲取野生動物之種類、數量，並繳納費用。前項費用收取標準，由中央主管機關定之。第十八條 依本法第十七條第一項劃定之獵捕區或第二十條第一項劃定之垂釣區，應由所在地直轄市、縣(市)主管機關會商有關機關後，檢附計畫書，層報中央主管機關核定後公告之。其計畫書應記載下列事項：
1. 劃定區域範圍、面積及規劃圖(比例尺不得小於一萬分之一)。
2. 野生動物現況及生態環境等基本資料。
3. 規劃准許獵捕、垂釣野生動物之種類、數量、期間及方式。
4. 獵捕、垂釣許可證工本費及獵捕、垂釣費用。
5. 管制事項。
6. 其他中央主管機關指定之資料。 前項獵捕、垂釣區域之變更或廢止，地方主管機關應會商有關機關後，檢附有關資料並敘明原因，呈報中央主管機關核定後公告之。

法源之矛盾與不足處
然而事實上這些法條均非專門法條，因此內容有嚴重不足之處；此外，這些法條的設立並未能考量各地環境民情差異，致使法條本身難以妥善落實，使其既非足以作為依據實行的法條，也無法作為地方訂定管理規則的憑藉。
例如：漁業法本身雖未言明，但從內容思考，幾乎完全為「海洋、海岸或養殖」漁業所設計，根本缺乏對陸域自然水體的規範。再者，漁業法的主要概念均是「物權」，即先有「漁業權」，並基於該法第二十條：「漁業權視為物權，除本法規定者外，準用民法關於不動產物權之規定。」換言之，溪裡的水生動物具有財產權之意，但試問溪中的魚蝦其所有權屬於何人？村里？鄉鎮？縣市？恐怕都不是，而是國民全體！既是國民全體，那鄉鎮、縣市何來有權說封就封？至少要經過縣級以上的民意機構（縣市議會）同意，才「勉強」說得過去，而這正是目前絕大多數地方封溪所引援法條最大的誤謬處！
綜觀如此，多數以漁業法封溪的地方，其根本問題在於公務員「便宜行事」，因為若要以野動法規定，必須經中央主管機關農委會的核可，且如法條所述，須有詳細計畫書、執行調查研究計畫等，才能通過；但以漁業法，則只要縣市政府核可，這正是地方公務機關貪圖一時之快，令如今造成不可收拾的法律爛攤子！
再者，就漁業權部分作深入探討，即便能「區劃漁業權」定義（註一），再行使封溪或其他禁漁行為，但區劃漁業權必須是「漁業人或漁業從業人，漁會或漁業生產合作社。」（註二）然目前溪流水域何來漁業人或漁會？至此，這點也難以成立！
此外，從野動法及其施行細則來看，或許較漁業法稍微詳細與具備彈性，但從實際行使層面時，也會出現有所不足的困境。例如溪流魚類到底要視為漁業資源還是野生動物？若是漁業資源，則有財產權的定義問題，但若是野生動物，那根據野動法第二十條「繳納費用」的根據又從何而來？難道天然資源如一株草、一顆石頭，人民取用時都要「付費」？至於付費的金額，據野動法第二十條最後之規定：前項費用收取標準，由中央主管機關定之，但這標準從何而來？面對水中數十種魚蝦又要如何定價？甚至更細節如是否能攜帶漁獲？漁獲是否有體型、數量限制？又該如何制定？可見這野生動物法及其施行細則，雖試圖定義的較為清楚，卻落入更加混亂與複雜情況。

改善空間
因此筆者以為應回到定義水生動植物所適用之法條範圍，即到底該歸漁業法管理，或受野動法節制？就個人長期研究國外文獻與實際造訪，美國主要是歸各州漁獵局管理，換言之受限於獨立一套的漁獵法規，即Fishing and Hunting Regulations，如此便有一套完整規定，甚至定義到各項細節，再由保育警察執行之。日本方面，主要將垂釣與溪流保護的部分給予「漁協」（註三）管理，透過政府將溪流漁業權「信託化」，交付民間組織管理經營並研究調查，以達到生態保育與人民利用的均衡環境。
因此個人以為，目前台灣針對溪流水生動植物之管理、保育，應先將引援法條「單一化」、「確定化」，即使用漁業法就漁業法，要以野動法就野動法，而非如現在「一國兩制」，簡直令人笑話！
若以漁業法為準，須將溪流的水生動物列為漁權，而且是休閒漁業或娛樂漁業，如此才能在法條內鼓勵信託管理，而政府站在監督角色即可。讓地方依照其生態環境、經濟條件、交通良窳等差異，作出不同的保育方案與管理細則，再配合各縣市的大專院校相關科系，長期監測評估，建立完整的科學數據與管理經驗，並由此良好機制在保育過程中，讓人民得以利用、體驗自然之美與適度的漁業資源。
反之，若以野動法為準，那除了目前各地封溪的區域須「重新提案申請」外，野動法所規範之申請事項，也應該一切備齊，至於利用與管理，則建議交由地方政府訂定管理規則或由中央單位召集專家、學者制定管理規定綱要，再依地方環境與需求作修改。否則就現今中央所立之法，不是對地方或民間團體掣肘，就是難以實際落實保育活動，這當然更遑論溪流保育帶來觀光經濟的發展。

結論
總而言之，台灣的生態環境相當多元，因此保育一事本應因地制宜，試圖以一個模糊與定位不清的法律，嘗試管理複雜的環境與社會背景，肯定事倍功半，甚至失敗也在所難免！因此政府應該訂定方向與原則性的法規，並藉此鼓勵民間企業、學術單位、當地人民團體走入各地的保育，進而讓各地發展出細節的管理規則，並以此作為貼補甚至是主要經濟來源，如此才有可能行之久遠，因此若要落實溪流保育與地方工作結合，法源恐怕還是最根本的內涵問題！

註一：台灣關於區劃漁業權的定義主要針對「養殖漁業」。
註二：漁業法第十八條，第一、第二款。註三：所謂日本之「漁協」，即性質與功能類似台灣的漁會。